Conférence inaugurale HCRRUN, 11 juillet 2016
Hôtel RADISSON

Monsieur le Premier Ministre,
Mme la Présidente du HCRRUN,
Monsieur le Pdt de la CVJR,
Mesdames, Messieurs les Pdts des Institutions de la République
Mesdames, Messieurs les membres du gvt,
Mesdames, Messieurs les représentants du corps diplomatique  et des institutions
internationales,
Mesdames, Messieurs les représentants des partis et associations politiques
Mesdames, Messieurs les officiers supérieurs des FAT
Distingués invités en vos grades, titres et qualité,
Mesdames, Messieurs,

En 1852, Alexis de Tocqueville, le père de la démocratie américaine, s’exprimait ainsi
devant  l’Académie des Sciences morales et politiques de Paris  :
« Il y a dans la politique deux parts qu’il ne faut pas confondre. […]
La science politique et l’art  de gouverner sont deux choses très distinctes. […]
Exceller dans l’un n’est point une raison de réussir dans l’autre ». Dans l’esprit de son
auteur, cette observation était plutôt  dirigée contre la prétention de certains
« professionnels de la politique » à s’occuper exclusivement de « la réflexion politico-
constitutionnelle».  Et pourtant, et en cette matière,  le couple  « pouvoir-savoir »
demeure bien assorti pour un mariage d’intérêt général au cœur de toute bonne
République !

C’est  sur cette leçon  d’étape  qui fait encore de place à ceux qui réfléchissent,
décryptent et déchiffrent l’avenir politico-constitutionnel en éclaireurs  suivant
l’heureuse invitation de la Présidente du HCRRUN et du Président de la République
du TOGO, SEM FEG,  que j’ai accepté prendre part à cet atelier en prononçant la
leçon inaugurale sur le concept de réforme institutionnelle.  Je ne  ferai pas un cours
de droit, pas plus que je ne prononcerai un discours politique !

Pause

Mesdames, Messieurs,

Le Togo, dira-t-on,  à raison,  est un laboratoire en matière de démocratie politique.
Devant l’idée de réforme  institutionnelle partagée par toute la classe politique mais
qui peine à se concrétiser, on retiendra  que ce n’est pas tant la rigidité de la
Constitution de la IVè République qui est à mettre en cause qu’une certaine idée des
réformes institutionnelles avec ses présupposés, stéréotypes, paralogismes et excès.

Pause

D’emblée, il convient de s’entendre sur le concept de « réforme » et par extension de
« réformes  institutionnelles »  au cœur de l’agenda politique au Togo.
La « Réforme »  venant du verbe  « Réformer » doit être néanmoins distinguée de
son homonyme « Reforme » découlant du verbe Reformer. Reformer, c’est former
de nouveau, c’est-à-dire refaire ce qui était défait. Corriger pour ramener à la
vertu,  selon le mot de Montesquieu. On est certainement loin  d’une telle
situation au Togo. D’ailleurs, les partisans d’une nouvelle République  sont peu
nombreux dans le débat récurrent des réformes institutionnelles.

Vous l’auriez compris, vous l’aviez déjà compris, Réformer, c’est apporter alors
une correction en vue d’une amélioration. Il s’agit d’un changement important
apporté à quelque chose en partie, à une institution notamment, en vue de
l’améliorer.  Prise dans ce sens,  la  Réforme se rapproche plus de l’idée
d’adaptation qui constituerait de ce point de vue,  son double dans le miroir.
Cette option permettrait une relecture dépassionnée, rationnelle et raisonnée des
textes en vue d’amener les institutions à épouser la versatilité du temps.

L’institution, quant à elle, est un concept fondamental de la théorie juridique du
Doyen Hauriou, le chef de file de l’Ecole de la puissance publique de Toulouse.
La doctrine du droit distingue  ainsi habituellement, d’une part, les institutions-
organes,  et d’autre part, les institutions-mécanismes, qui sont des faisceaux de
règles régissant une certaine institution-organe ou une situation juridique donnée,
tels que la Constitution, le mandat, les compétences des représentants du peuple,
l’étendue de leur pouvoir qui ne seraient pas coulés dans du marbre.
Autrement dit, « la Constitution n’est pas une tente dressée pour le sommeil ! ».

Le concept d’institution désigne  alors  aussi bien les institutions-normes que les
institutions organes, donc les institutions politiques.

Par conséquent, nous estimons que l’expression réforme institutionnelle désigne à
la fois les réformes institutionnelles, politiques et constitutionnelles.

Pause

Mais alors,  comment doit-on dérouler les réformes  institutionnelles ?
En réalité, l’idée de réforme ne date pas d’aujourd’hui. Les premiers pas vers un
consensus sur la question des réformes au Togo remontent à l’Accord Politique
Global de 2006. Faute d’effectivité  globale, la question a été rediscutée lors des
travaux de la Commission Vérité Justice et Réconciliation. Elle a été présentée à
cette occasion comme une des clés d’accélération de la réconciliation nationale.

Je vous propose pour cette leçon inaugurale  une approche  binaire  qui mettrait
tour à tour les réformes institutionnelles en liaison avec le contexte d’abord  (I) et
ensuite le texte (II).
Pause

I-  Les réformes institutionnelles en contexte

Il s’agira de mettre en lumière le tracé politique et l’esprit des réformes
institutionnelles au Togo.

S’agissant du premier point  qui est le tracé politique, l’agenda des réformes
institutionnelles relève des stipulations  de l’Accord Politique Global que du
Rapport de la Commission Vérité, Justice et Réconciliation.  Relativement à
l’APG, il importe de relever que certains de ses points ont trouvé application dans
le  cadre de réformes législatives.  Mais, beaucoup reste à faire en matière  de
réformes constitutionnelles.  Il  s’agit pour la plupart de la partie III de l’APG,
intitulé : La poursuite des réformes constitutionnelles et institutionnelles
nécessaires à la consolidation de la démocratie, de l’Etat de droit et de la bonne
gouvernance.

De façon beaucoup plus exhaustive, le point 3.2 de l’Accord stipule que
« les parties prenantes au Dialogue national, engagent le gouvernement à étudier
les propositions de révision constitutionnelle, notamment : le régime politique,
la nomination et les prérogatives du Premier ministre, les conditions d’éligibilité

du président de la République, la durée et la limitation du mandat présidentiel,
l’institution du Sénat, la réforme de la Cour constitutionnelle ».

Pour toutes ces réformes, l’APG rappelle à l’alinéa 2 du paragraphe 3.2 que
« le gouvernement prendra en charge ces propositions pour la prochaine
législature ». Ainsi, même si le processus de réforme devra s’inscrire dans la durée,
l’Accord précise qu’il doit « constituer une des priorités du gouvernement ».
Un Comité de suivi composé d’un représentant de chaque composante du
Dialogue ainsi que d’autres personnalités ayant pris part audit dialogue a été mis
en place en vue de la mise en œuvre des dispositions de l’APG. Mais, le bilan des
activités du Comité n’a pas été à la hauteur des espérances. On comprend dès lors
que la plupart des  réformes suggérées au §  3.2 de  l’APG aient été reprises en
compte par la CVJR.

La création de la CVJR s’inscrit dans les sillons tracés par l’APG, notamment en
son § 2.4 intitulé « Pardon et réconciliation nationale » qui prévoyait la mise en
place d’une Commission devant favoriser le pardon et  la réconciliation
nationale ». Créée par le Décret 2009-046/PR et conformément en son article 8,
la CVJR remettra, le 3 avril 2012, au Président de la République, le Rapport de
ses travaux comprenant bien entendu ses conclusions et recommandations.

Et c’est sur les recommandations qui figurent dans le Volume 1 que nous
invoquons  ce Rapport.  La CVJR a  en effet  formulé des recommandations  à
l’endroit du gouvernement, des partis politiques, des institutions et des
populations au sujet du programme de réparation et des réformes à opérer en vue
de consolider le processus de réconciliation. Concrètement, les points devant faire
l’objet des réformes et qui se rapprochent pour la plupart des dispositions de
l’APG figurent au paragraphe 2 de la Synthèse des recommandations.
Il y est formulé notamment des recommandations relatives aux réformes
politiques (2.1) et la réforme du système judiciaire (2.2).

Sur les réformes politiques, les Recommandations 4 à 8 ont posé les principes
nécessaires d’une démocratie durable et du bon gouvernement. Elles ont abordé
la question de la séparation des pouvoirs, de l’alternance démocratique, la durée
et la limitation du mandat présidentiel, le mode de scrutin pour l’élection du
président de la République, le droit de vote des togolais de la diaspora,

le découpage électoral, les droits de l’homme, etc.  Il s’agit pour la CVJR des
réformes nécessaires à la Réconciliation nationale telle que prônée par la classe
politique togolaise dans son ensemble.

Sur le système judiciaire, les Recommandations 9 et 10 ont posé les bases d’une
réforme devant aboutir à une justice accessible, indépendante et garante des droits
et libertés des citoyens.

Enfin, pour la CVJR ces réformes doivent s’opérer à travers des lignes directrices
qu’elle a d’ailleurs pris soin de préciser.

S’agissant  de l’esprit des réformes qui est le  second point,  il est l’œuvre de la
Recommandation 8.  Celle-ci rappelle que « la question des réformes
institutionnelles constitue un problème complexe qui mériterait d’être posé dans
le cadre d’une réflexion sérieuse devant nous amener à nous interroger sur
l’adaptation, à nos réalités sociologiques, du modèle importé  en vigueur dans
notre pays depuis l’indépendance. Fondé sur l’individualisme et une conscience
citoyenne rationnelle, ce modèle éprouve du mal à régir notre société nationale
pluriethnique où les réflexes communautaristes continuent d’être prédominants ».

Les lignes directrices tracées par la CVJR sont claires. Il s’agit de tourner le dos au
mimétisme  avec cette réserve que nous vivons la communautarisation ou
l’internationalisation des mœurs politiques et constitutionnelles, aux tentatives de
faire greffer de force des institutions qui n’expriment pas notre histoire ou nos
réalités. Le problème est réel. Les régimes politiques tout comme les institutions
se sont imposés dans les grandes démocraties à travers des trajectoires impliquant
la sociologie, les traditions, et parfois même par le cours du hasard et de
circonstances anodines.  La Ve République française n’aurait pas existé sans les
leçons tirées des III et IVè Républiques par le Général de Gaulle et Michel Debré
en convoquant les discours d’Epinal et de Bayeux. De même, l’on ne peut étudier
le parlementarisme anglais sans la dynastie de Hanovre, ni le présidentialisme
américain sans les pères fondateurs.

Mesdames, Messieurs…Et quelles leçons alors pour l’exemplaire République
togolaise que les uns et les autres appellent de tous leurs vœux à travers la
rhétorique réformiste ?  Revisitons alors l’esprit de la IVè République togolaise.

S’il existe, prend-t-il suffisamment en compte notre histoire, nos réalités
sociologiques ou anthropologiques ? Le Togo est-il un Etat national ?
Plurinational ? Pluriethnique ? Voilà des concepts ou des réalités qui doivent
aujourd’hui plus qu’hier nous interpeller. Et c’est à cela que nous convient  la
CVJR  et le HCRRUN.  Nous regorgeons aujourd’hui d’assez d’universitaires
respectés et responsables  (je ne voudrais pas me hasarder sur la distinction
dangereuse entre  universitaire et  intellectuel,  un universitaire est avant tout et
d’abord intellectuel), pour nous complaire encore dans le mimétisme grégaire.
Mettons alors en place des institutions qui nous ressemblent et à travers lesquelles
nous pourrions nous mirer. L’adhésion est le préalable de l’appropriation !

Quelle est notre perception du pouvoir  politique ?  Peut-il être déconnecté du
phénomène socio-politique ? Si  la société est le support des phénomènes
politiques et juridiques, comment ne peut-elle pas s’identifier au  droit qu’elle
secrète elle-même?  La société est un fait de nature.
C’est la réalité sociologique première, le champ ouvert où se développe le
phénomène politique, et dans certains cas, la compétition pour le pouvoir.
Le pouvoir politique est  [donc]  immanent au fait social quel que soit le type de
société envisagé. Le Professeur Léon Duguit, éminent doyen de la faculté de droit
de Bordeaux  et le père de l’Ecole du service public,  le rappelait il y a un siècle
déjà.

Cette exigence liée à l’existence même de la société se manifeste également dans le
domaine du Droit. Qu’il s’exprime en un ensemble de règles élaborées suivant
une procédure formelle, ou au contraire en un ensemble de normes consensuelles
déterminant la conduite sociale, le Droit, les institutions doivent apparaître
comme une nécessité sociale, comme un facteur déterminant de l’existence de la
société : Ubi Societas, ibi Jus.  Aucune organisation politique ne peut s’abstraire
des conditions de la société qu’elle entend régir. Mais, c’est justement ce que nous
faisons en prenant les institutions étrangères comme des modèles tout terrain.

Aujourd’hui, ce contexte est insuffisamment pris en compte dans notre manière de penser
nos institutions ou pour faire long, les réformes institutionnelles… Or c’est au regard de
celui-ci que doit se confectionner le champ de compétences posé par le droit.

Comment alors penser nos institutions de demain dans le cadre des réformes
institutionnelles. Toute société politique qui ne réforme pas est une société
morte. La notre est encore débout et voila d’ailleurs le sens et la portée de notre
présence collective dans un hôtel qui symbolisait hier  la réussite togolaise et sa
réhabilitation réussie  augure d’un lendemain chantant pour les réformes
institutionnelles !

II-Les réformes institutionnelles en texte

Loin de se substituer aux  « professionnels de la politique »  et surtout au peuple
souverain,  l’on  suggérerait au regard de l’ «  urgence démocratique »  quelques
orientations nécessaires aux plans juridiques et politiques.

S’agissant des orientations juridiques,  je voudrais  exhorter les participants à ne
pas commettre une erreur épistémologique. La question des réformes
institutionnelles ne concerne pas que le mandat du Président de la République,
évitons de faire une fixation sur ce sujet en élargissant le spectre des domaines
saisis par la réforme institutionnelle. Il ne doit y avoir de tabou.
Je me permettrai dès lors de soulever des questions qui me semblent pertinentes
et qui méritent d’être débattues  sur toutes les institutions  républicaines.
En ce sens, quel régime politique pour le Togo ? Au-delà des critiques raisonnées
de certaines révisions constitutionnelles, la convocation des concepts de régimes
semi-parlementaire ou semi présidentiel n’est-il pas, à la vérité, d’intérêt passéiste
sauf à ressusciter  le Professeur Maurice Duverger ?
Peut-on revendiquer à bon droit un régime parlementaire ou par extension un
parlement fort dans un pays qui n’est pas de tradition parlementaire ?
Je relèverai ici que la Constitution de 1992, version originale, qui entendait
revaloriser le parlement, a été plutôt celle qui lui a mis une camisole en recourant
à la rationalisation du parlementarisme… Le régime politique ne se décrète point
et  un exécutif fort est  de nos jours  nécessaire pour gouverner.  En ce sens,  la
révision constitutionnelle du 31 décembre 2002 n’a pas que des points négatifs !
Mais dans le monde complexe qu’est devenu le nôtre, un pouvoir solitaire est un
pouvoir fragile !  En conséquence, reprenant le discours de Barack Obama devant
le Parlement du Ghana, le Togo, aussi, n’a pas  besoin d’homme fort mais de
fortes institutions ».

Dans le même esprit,  la question de la limitation du nombre de mandats
présidentiels  doit être examinée. Faut-il limiter ou  toujours  laisser les électeurs
décider ? La limitation du mandat présidentiel est diversement appréciée en
doctrine de même qu’en politique, surtout togolaise. Eh bien mettons le sujet sur
la table  en tirant les leçons de notre histoire politico-constitutionnelle  et en
convoquant les exemples étrangers  (les réformes constitutionnelles en France, au
Sénégal sur la réduction du mandat présidentiel et la réforme arlésienne du Bénin
sur le mandat unique).  Il y a un débat récurrent sur le mode de scrutin de
l’élection présidentielle, discutons-en tout autant de la place du Sénat et des droits
citoyens. Enfin, il y a une polémique récurrente sur l’indépendance de la justice
ordinaire et constitutionnelle, mais pourquoi ne pas ouvrir ce dossier et en parler
une fois pour toutes ?
A l’évidence, quels que soient les mécanismes sophistiqués qu’on proposerait, on
relèvera que seule une révolution des mentalités sera salvatrice  pour la
République !
S’agissant des orientations politiques,  les maux  dont souffre notre démocratie
sont d’une diversité exceptionnelle. D’abord, notre système démocratique repose
plus sur la méfiance que sur la confiance, ce qui appelle la nécessité d’une éthique
dans la politique, celle dont parlait Aristote dans son œuvre, L’Ethique à
Nicomaque. Les conditions dans lesquelles est né le processus de démocratisation
et surtout l’utilisation qui en a été faite pendant longtemps ont fini par escamoter
le concept d’intérêt national. Il existe malheureusement un intérêt national pour
les uns et  il en existe pour les autres, et les deux ne se s’acoquinent que lors des
matchs des Eperviers, et surtout en cas de victoire.

Quelle politique ou quel instrument faut-il mettre en œuvre pour construire à
petit feu le sentiment de citoyen, de patriote ? Les institutions, c’est aussi ce qui
permet que les énergies, les volontés, les imaginations se complètent et
s’additionnent au lieu de se disperser et de se contrarier. La République a donc
besoin que le citoyen soit mis au cœur de l’agir politique, qu’il se retrouve dans
l’Etat plus que dans l’ethnie. De la démocratie découlent deux impératifs : que le
citoyen ait le sentiment que sa volonté politique est pleinement représentée et que
cette volonté soit mise à contribution pour agir sur l’avenir collectif de la Nation.

Autrement dit,  le peuple est maître de son destin. Le peuple togolais est-il maître
de son destin ou bien au contraire,  c’est la fidélité du citoyen à son ethnie qui
constitue le gouvernail de son destin. On pourrait alors légitimement se poser la
question suivante : « comment se doter d’institutions politiques capables de
transformer les populations hétéroclites en sociétés homogènes dotées d’une
identité nationale fondée sur la volonté de vivre ensemble » ? En d’autres termes,
la question revient  à chercher les voies et moyens pour passer de l’Etat-Plural  à
l’Etat-Nation dans lequel l’unité n’interdit pas la diversité.

D’autres voies de réformes peuvent également être explorées.
Aujourd’hui, il existe un  fossé entre les gouvernants et les citoyens.
Pourquoi ne pas construire un pont entre les citoyens et leurs représentants.
De ce point de vue, nous pourrions  militer en faveur d’un mécanisme de
reddition de compte et de répartition juste des richesses nationales à la charge des
gouvernants. Ce faisant, nous combattrons le déficit de responsabilité réelle dans
notre démocratie : telle est bien la principale faiblesse de nos institutions depuis
tant d’années ; telle est bien l’origine de la confusion qui s’est développée dans
l’esprit de beaucoup nos concitoyens, et la cause du rejet de la politique chez
beaucoup d’entre eux dans un fatalisme dangereux pour la République.

Pour ne pas conclure…

Monsieur le PM, Mme la Présidente du HCRUUN, Distingués  invités en vos
grades, titres et qualités,

Toute réforme institutionnelle réussie appelle de nouvelles réformes, surtout celle
des mœurs politiques. La  IVe République  devrait  donc regarder l’avenir  plutôt
que de rester tournée vers le passé ; ne confondons donc pas fidélité et nostalgie.

La fidélité à la belle dame, la Constitution de 1992, passe alors par la réflexion et
l’action. Les débats de l’Hôtel 2 février Radisson qui sont bienvenus, doivent alors
être guidés par la République, rien que la République et toute la République.
Nos convictions  politiques  ne doivent plus  avoir de parti. Evitons de faire  à la
vérité  une réforme  institutionnelle  en prétexte. Posons-nous utilement ces
questions de sagesse : d’où venons-nous, où en sommes-nous et où allons-nous ?
Voila aussi toute la place  et le charme du temps dans le débat constitutionnel !
Autrement dit, et pour reprendre l’esprit et la lettre de l’APG et des
recommandations de la CVJR, « réforme constitutionnelle sans consensus n’est que ruine
de la Constitution »
Je vous remercie…

Dodzi Kokoroko
Agrégé des Facultés de Droit
Professeur de droit public
Président de l’Université de Lomé
Université de Lomé